徐志国:官员政绩考核指标化的困境与出路探析

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  在当前我国政府体制下,官员政绩考核体系在改革开放以来的经济发展中具有非常重要的地位。上级政府主要是我通过政绩考核指标的土法律法律依据 激励与约束下级政府官员的行为。为适应经济发展土法律法律依据 的转型,学术界几瓶的文献还会 探索官员绩效考核指标的科学设计间题。亲戚亲戚朋友 似乎普遍带两种乐观情绪,认为通过设计更为合理的官员政绩考核体系,就都都要能够各级政府官员更好地为什么会么会会经济发展服务。当前,“指标考核”的重新设计和定位成为遍布中国各地区、各级政府的两种十分独特的政治间题。

  本文对上述观点提出质疑,官员绩效考核指标化制度要是我激励与约束政府官员行为的两种土法律法律依据 ,其内在的缺陷是无法通过“内在完善”克服的。亲戚亲戚朋友 都要另辟路径,引入“民主”等非指标化的官员激励与约束机制,都能不能真正地能够各级政府官员更有动力为市场经济与公民社会服务,实现经济发展土法律法律依据 的转变。

  一、官员政绩考核指标化的发展历程:从“GDP指标”到“幸福指标”

  观察当前中国政府的各级组织,亲戚亲戚朋友 都都要发现,党和生央政府对省级政府及中央各部委,省级政府对地级市政府,地级市政府对区、县级政府,区、县级政府对街道、乡镇级基层政府以及政府对各公务人员都普遍实行数量化的管理土法律法律依据 。着实,我国的官员政绩考核的指标化管理暂且仅是对于政府机构内控 ,在几乎所有的由党和政府直接管理的“类政府”国有单位,比如对于高等学校、医院、国有企业等,也同样实行指标管理的土法律法律依据 。我国的你这名 官员政绩考核指标化制度与世界你这名 国家相比也十分独特,几乎没法了 任何一一个多国家像中国从前没法了 重视用各种“量化指标”来考核官员。

  指标化考核官员的制度在我国改革开放以来经历过一个多阶段的发展。本世纪前一天,主要采用以GDP为核心的数量指标对官员进行考核。你这名 指标最早由美国政府提出,并于1993年被引入我国,成为地方官员考核的主导性指标。考核结果与官员的晋升发生着普遍的正相关关系,地方政府领导人也或者将GDP的增长放在了地方工作的重中之重。为了在同级官员的竞争中取得优势,地方官员结束像企业家一样经营所在区域的经济活动。实践中,你这名 制度产生了十分强大的激励效果,甚至构成了改革开放以来经济奇迹的主要导致 。[1]不过,你这名 以GDP为中心的政绩考核土法律法律依据 也产生了你这名 十分消极的后果,这表现在经济发展以粗放型为主,地方政府重复建设以及恶性竞争等屡屡发生,城乡之间、地区之间、阶层之间分配严重不公等间题。地方政府领导人将经济的增长放在其所关注的核心位置,热衷于政府投资、吸引外资、土地拆迁、城市环境及基础设施建设等事务,忽视教育、医疗、社保等公共服务,甚至侵犯公民的合法权利,使得政府为什么会么会会提供基本公共服务的职能受到了严重忽视。

  党和政府也逐渐认识到以GDP为中心的考核指标的局限。为了扭转你这名 趋势,近年来,党中央以“科学发展观”来指导政府经济发展,在官员的政绩考核指标中加入了环保、维稳、矿难、食品安全、保障房、民意调查等指标,其中你这名 具有“一票否决”的作用。为了更为科学地考核地方政府,国家统计局先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为综合性的考核指标。各地方政府受此影响,纷纷改革被委托人的政绩考核土法律法律依据 。在你这名 过程中,最为引人注目的是重庆、广东、北京等省级政府及青岛、宁波、江阴、平顶山等地级市及县级市所探索的官员政绩考核的“幸福指标”改革。这里仅举平顶山市和江阴市为例说明。

  自5008年起,河南省平顶山市结束把百姓“幸福指数”纳入对干部政绩考核中,幸福指标排名不达标或靠后的非要被提拔。该市将“幸福指数”整个体系共分为收入水平、消费特性、科技教育文化卫生体育、生存情形和节能减排及可持续发展共5大类,16个小项。16项具体指标中,“居民人均可支配收入”和“科教文卫体事业支出占地方财政一般预算支出比重”权重最大,占比8%;“人均使用住房面积”、“公众安全感”等占权重最小,均为5%。不过,平顶山市要是我将“幸福指标”作为领导班子政绩评价的标准之一,经济指标的排序仍然占有有点儿要的地位。

  与平顶山市将幸福指标“纳入”到官员政绩考核指标相比,江苏省江阴市则用“幸福指数”完整篇 取代了以往的GDP指数。该市在征求政府相关部门及进行大规模的民意问卷调查的基础上,经过反复论证,制定了“幸福江阴”综合评价指标体系。该指标体系分为客观评价指标和主观评价指标两每段。其中,客观指标分“好工作、好收入、好环境、好心情和好身体”五大类,含26个一级指标,4一个多单项指标;主观指标分五类有3六个主要指标和1一个多辅助指标,反映江阴百姓对“幸福江阴”建设的满意度和幸福感。客观指标占500%权重,主观指标占40%权重,通过加权平均,计算出该市全年的幸福指数。

  为那些我国各级政府热衷于政绩考核指标体系的建构?这是由当前我国政府的“压力型体制”决定的。[2]作为一一个多中央集权制的国家,地方政府要是我中央政府的地方代理人,所有的权力都来自于中央政府的授予。在党管干部的组织管理体制之下,各级地方政府领导人还会 自上而下任命的,缺陷来自于公民社会或地方人大的约束。从理论上来说,上级政府对下级政府的监控都都要采取“过程管理”的土法律法律依据 。不过,你这名 监控土法律法律依据 的成本十分高昂。于是,上级政府领导人对下级政府采取“结果管理”的土法律法律依据 就成为两种理性的选者。为了激励下级领导人实施中央规定的改革开放的政策目标,上级政府就采取政绩指标考核的土法律法律依据 ,把任务和指标,层层量化分解,下达给下级组织和被委托人,责令其在规定的时间内完成,或者根据完成的情形进行政治和经济方面的奖惩。

  二、官员考核指标化缺陷的理论分析

  根据诺斯等人所阐发的新制度经济学理论,“国家的发生是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。”[3]从你这名 高度来说,政治发展的基本间题都都要概括为:怎么建设一一个多我想要或者都都能不能廉洁高效地服务于经济发展的服务型政府。基于你这名 行政组织建设目标,亲戚亲戚朋友 将考察当前的官员考核指标体系都都要实现你这名 任务。本文的一一个多基本看法是,或者不引人你这名 的非指标激励与约束土法律法律依据 ,无论当前对官员政绩考核指标进行怎么的改革设计,都无法真正构建出与现代市场经济相适应的公共服务型政府。

  从政府体制的高度来说,我国当前的政府具有“压力型政府”的特性。在你这名 体制下,中央政府和地方政府,上级政府和下级政府之间构成了两种委托代理关系。不过我国政府的你这名 委托代理关系与西方国家的“法治官僚制”暂且完整篇 相同,要是我具有“行政发包制”的特点,即上级政府将相关权力和职责以“发包式”的土法律法律依据 发给下级政府,下级政府缺陷地方议会、司法及民众的约束力,有着很大的自由裁量权。[4]从理论高度来说,你这名 体制下的指标化绩效考核土法律法律依据 会发生以下你这名 难以克服的间题。

  第一,政府的多任务性与“强激励”的局限。根据西方经济学家杰恩·特罗里(Jean

  Tirole)的研究,指标管理在企业管理中十分有效,这否有则企业管理的目标十分明确,即其以单一的利润指标为唯一标准。与企业相比,政府主要功能是为市场和社会提供公共服务,其具体职能包括提供普遍主义的法律规则、维护社会稳定、提供公共产品、能够经济发展及满足亲戚亲戚朋友 的僵化 需求等。那些目标是多样的,内控 也常常相互冲突。[5]政府职能的你这名 多任务特性,使得指标化的政绩考核土法律法律依据 会产生激励偏差,即政府官员会将注意力集中在那些“显性的”、“易量化的”指标上,忽视那些不易进行评价的指标,虽或者者对于经济社会发展有着重要意义。为了补救政府的你这名 激励偏差,西方学者认为官僚组织不应当采取“强激励”,而应当采用“弱激励”的组织设计土法律法律依据 。[6]韦伯在对官僚组织进行定义时指出,官员组织的成员应当是职业化的,将遵守规范、执行命令作为其首要的行为规范。[7]韦伯的你这名 定义体现了“弱激励”的组织设计要求,补救行政官员忽视公平、正义、稳定等重要但“不显性的”政府职能。

  第二,难以精确量化的行政职能。政府作为两种公共组织,要为全社会提供公共产品,亲戚亲戚朋友 着实都都要借能够现代工具对政府的职责进行一定的量化分析,或者其主要职责在实践中是没法了精确量化的。即使理论上可行,也会面临难以承受的高昂成本。或者,或者亲戚亲戚朋友 以完整篇 量化的土法律法律依据 考核政府,必然会使得考核具有非常大的主观性,有失公正。在当前我国各地方政府所进行的“幸福指标”设计中,公民的幸福满意度等主观指标一般占40%的权重。经验观察表明,不同国家、不同地区、不同年龄、不同职业、不同收入人群对幸福的理解和感受程度具有较大的差异。即使是相同的调查对象,在不并肩期对幸福的价值判断标准也在不断变化。或者幸福感调查所选定的指标和所选者的指标权重的不同所带来的调查结果的差异更是司空见惯。你这名 指标主观性就为官员政绩考核的任意性埋下了伏笔。

  第三,信息不对称。压力型体制的信息困境表现在一个多方面:一方面,地方政府官员无法获得足够的公共事务治理情形;被委托人面,上级政府无法获得下级政府的治理情形信息。在实践中,下级政府官员为了完成上级的压力指标,很或者利用信息不对称的原理,进行各种造假行为以实现任务“达标”。或者,中国地方政府组织上、下级之间具有“政绩并肩体”特性,为了完成上级政府的任务,上、下级政府常常“共谋”应付上级的检查以及社会力量的挑战。[8]

  第四,中国的官僚行政组织具有规则“软约束”的特点。我国的政府体制是高度集权制的,地方政府在辖区内有着巨大的影响力,几乎不受媒体、司法及人大的制约,这会使得地方政府为了实现其目标而采取“或者主义”行为。实践中,地方政府都都要运用其能力对统计部门施加压力,从而迫使其迎合被委托人的意志。要是我地方政府以创建幸福城市为目标,对企业等进行强制拆迁,又不给予足够的补偿,这使得政府的行为缺陷可预测性,伤害了政府公信力。这并肩也会导致 政府无法从市场退出,阻碍市民社会走向自治。

  第五,“一票否决制”指标的危害。国家为了约束地方政府不惜牺牲社会利益发展GDP的间题,先后提出了多种形式的官员政绩考核“一票否决制”。你这名 做法着实对于官员的行为有着相当有效的约束,或者它的消极影响也十分巨大。相对于GDP作为一一个多系统衡量经济发展的指标,“一票否决”指标是以非系统化的土法律法律依据 提出的,或者与整个的绩效考核体系相矛盾,迫使地方官员为了你这名 一个多单一目标而牺牲整体的社会发展。

  通过以上那些方面的分析,都都要发现:亲戚亲戚朋友 即使改革了官员的GDP指标体系,代之以更完善的“幸福指数”,或者行政组织及我国政府组织的内在特点,仍然无法建立一一个多为市场经济发展和公民提供高效公共服务的有效政府。

  三、官员绩效考核指标化实践的消极后果:政绩造假

  官员政绩考核的指标管理模式着实并还会 改革开放以来出显的全新事物。党和政府在建国后的管理中也采用了指标管理土法律法律依据 ,其中以“大跃进”时期最为典型。学者李若建完整篇 考察了20世纪500年代末到500年代初的“大跃进”与困难时期官员政绩考核指标化所产生的影响。他发现,各级政府为了能够经济快速发展,制定了不切实际的高指标。你这名 高指标从中央结束,向下层层加码,完整篇 脱离了实际经济发展情形。但或者高压体制的发生,下级政府都要完成上级政府规定的指标,除了造假没法了 你这名 的出路,于是出显了遍布整个国家的造假和浮夸行为。你这名 造假和浮夸产生了极其严重的后果,导致 农民的粮食被政府强制收缴,引发了史无前例的500年代大饥荒。[9]

  就当前的改革来说,在地方政府创建“幸福指标”的制度变革中,引入民意调查是一一个多十分重要的手段,即让民众来评价当地政府的行为。但遗憾的是,在实践中,假民意间题屡屡发生。

  各媒体的公开报道或者揭露出了你这名 影响十分恶劣的造假间题。比如:京华时报报道,2011年北京朝阳区豆各庄乡的多个小区的业主收到一份问卷调查,问卷涉及居民对政府部门服务质量、城区形象等内容的评价。奇怪的是,问卷的答案都或者填好,且多数是“满意”、“了解”、“支持”等词汇。据中央人民广播电台报道,5009年江苏省统计局通过随机电话对于全面达到小康情形进行民意调查,南通市的居民满意率高达94.8%。记者调查发现,启东市为了应对调查,专门多次开会布置。乡村组干每段工包干,干部挨家挨户到每个有电话的村民家进行动员,引导、要求并责令村民按前一天发放的“标准答案”回答。不少中小学还专门放假一天,让学生玩转信用卡 答案,“协助”家长应对电话调查。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/650062.html 文章来源:《中共四川省委省级机关党校学报》